《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》（以下简称《指南》）于2025年12月11日由市场监管总局、中央空管办、国家发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、交通运输部、农业农村部、中国气象局、国家能源局、中国民用航空局十部门联合印发，标志着我国低空经济从政策倡导阶段全面步入规范化、制度化发展轨道。本文立足法律实务视角，厘清《指南》在现行法律框架内的定位与效力，紧扣《指南》确立的低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管、应用场景五大核心标准领域，从研发制造、商业应用、数据合规、劳动用工四大环节，系统解析《指南》在合规基准设定、法律责任界定、商业落地引导、运营风险防范中的法律逻辑，并结合国际标准竞争格局提出合规完善路径。本文旨在为低空经济产业法治化、标准化发展提供理论参考与实务支撑，助力行业行稳致远。
关键词：低空经济；标准体系；法律合规；无人机产业；产品责任；合规路径
在技术密集、风险敏感的低空经济与无人机产业领域，企业核心发展瓶颈从技术攻关转向对新兴领域合规规则的精准把握与有效适配。《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》作为国家层面标准体系顶层设计与建设路线图，明确“安全为基、创新驱动、产业协同、国际接轨”工作方针，创新性地提出“四维融合”标准供给体系，即技术标准与管理规范融合、国内标准与国际规则融合、强制性标准与推荐性标准融合、基础标准与场景标准融合。同时，《指南》提出到2027年基本建立低空经济标准体系、2030年领域标准超过300项的建设目标。
从法律实务角度观察，《指南》虽非法律、行政法规或部门规章，不具有直接法律强制力，但在司法裁判与行政执法中，常被作为判断注意义务、行业合理性与合规水平的重要依据，形成“软法硬约束”的实务效力。特别是新修订的《中华人民共和国民用航空法》（2026年7月1日起施行）第二百二十五条[1]明确规定“建立健全适航审定、飞行管理等制度和标准”。《指南》作为落实该条款的顶层设计，其参照效力进一步获得上位法支撑。因此，对低空经济企业而言，全面对标《指南》要求，构建全流程合规体系，既是法律要求，也是可持续发展的必然选择。
（一）标准的法律地位：从技术规范到裁判依据
我国已形成法律法规、强制性国家标准、推荐性国家标准与行业标准、团体标准及企业标准的多层次技术规范体系。《指南》作为多部门联合印发的指导性行政规范性文件，本身并不设定强制权利义务与处罚条款，但通过多重路径产生实际法律约束力。
当《指南》的相关要求被转化为强制性国家标准时，根据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第二十五条的规定[2]，不符合强制性标准的产品与服务不得进入生产、销售、进口与提供环节。因此，一旦纳入强制性标准，相关要求即具有与法律法规同等的强制效力。
在产品责任等侵权纠纷中，国家强制性标准是判断产品是否存在缺陷的重要依据，未达标准的产品往往会被司法机关直接推定存在缺陷，并由企业承担举证责任。在行政执法环节，民航、市场监管、空管等部门以技术标准作为判断企业是否履行注意义务、是否存在过失的基准，未达到标准可能构成《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十一条规定的未采取措施消除事故隐患[3]，进而引发行政处罚。
（二）《指南》的效力层级与适用边界
《指南》是低空经济标准体系的顶层规划文件，不直接规定具体技术参数，仅明确国家标准、行业标准、地方标准与团体标准的制定方向。在合规适用层面，企业应当区分不同情形作出应对。
已被强制性国家标准采纳的内容，具有法律强制力，企业必须严格遵守执行；已被推荐性国家标准或行业标准吸收的内容，虽不具有直接强制力，但在纠纷处理中可作为行业惯例予以参考，企业如偏离相关要求应当具备合理理由。对于《指南》中尚未形成具体标准的前瞻性、规划性要求，虽不产生直接约束力，但能够反映未来监管趋势与制度走向，企业应提前布局并纳入长期合规规划。
值得注意的是，《指南》第四部分第（三）条明确了“动态更新”机制，即“紧贴低空经济安全健康发展需求，适时迭代更新低空经济标准体系，滚动制修订低空经济相关标准”[4]。这意味着标准体系将持续演进，企业的合规体系亦需保持动态跟进能力。
在明确标准体系的法律效力与适用规则之后，可进一步将《指南》要求嵌入低空经济产业链各环节，形成覆盖研发、运营、数据、用工、应急处置等全流程的合规管理体系。
作为低空经济产业链的上游环节，研发与制造不仅是价值创造的源头，更是界定产品质量责任与管控安全风险的枢纽所在。《指南》围绕低空航空器标准设定的系统性要求，为企业划定合规底线与责任抗辩基础。
《指南》将低空航空器标准作为核心板块，明确基础共性、管理、安全、无人驾驶航空器系统、有人驾驶航空器五大子标准，其中编码标识（一机一码）、登记管理、系统安全、感知与避障、数据链路网络安全、飞行控制系统数据记录等均为重点建设内容。在具体标准层面，GB 46860-2025《民用无人驾驶航空器唯一产品识别码》、GB 46761—2025《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》等强制性标准已正式发布，为企业提供了明确的技术合规依据。相关要求既是质量管理规范，更是企业履行空域管理、国家安全审查、产品溯源义务的法定前置条件。依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十一条规定[5]，微型、轻型、小型、中型、大型民用无人驾驶航空器应当依法实名登记，未登记不得开展飞行活动；《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第二十七条亦要求产品标识真实准确[6]，完整的生产、登记、激活与编码标识记录，是企业证明履行源头管控责任、在质量纠纷中实现责任切割的关键证据。
在侵权责任框架下，航空器未达到《指南》明确的安全标准，发生事故将被直接推定存在产品缺陷或生产者重大过失。依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百零二条、第一千二百零六条[7]及《产品质量法》第四十一条规定[8]，生产者对缺陷产品承担无过错责任，同时可主张三项法定免责事由：产品未投入流通；产品投入流通时缺陷尚不存在；投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷存在。企业生产符合指南标准、留存完整合规记录，是主张免责的核心依据。
针对电动垂直起降航空器（Electric Vertical Takeoff and Landing，eVTOL）适航审定等尚无统一强制性标准的领域，司法与执法实践均不认可“无标准即无注意义务”。企业应通过技术合同明确验收依据、申请官方适航认可、推动企业标准转化为团体标准等方式，固化已尽合理注意义务的抗辩基础。
在数据存证方面，MH/T 2015—2024《基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求》已为飞行数据的安全存证提供了行业标准[9]，企业可采用区块链技术提升飞行数据的司法可信度。
低空经济的商业价值依托具体场景实现，《指南》针对应用场景、低空基础设施、低空空中交通管理三大标准板块，为各类商业模式划定了合法运行边界，也为企业市场准入与运营合规提供了明确指引。
在农林植保、物流配送、医疗救护等应用场景中，《指南》明确将制定作业规程、质量评估、运行管理等标准，企业应提前将预期标准转化为内部安全操作制度，并在服务合同中明确服务内容符合未来国家及行业规范，避免标准更新引发违约风险。
低空基础设施是商业运营的基础支撑，《指南》将其细分为低空智能网联系统、低空起降基础设施、低空飞行管理服务保障基础设施、低空质量技术基础设施、低空安全防护基础设施五大类，对起降场、机巢、通信导航、消防接驳等新基建项目均提出建设规范。其中，低空安全防护基础设施涵盖预警识别设备设施、无线电干扰设备设施、拦截设备设施等，相关反制设备标准正在研制中，企业应予以关注。企业布局低空新基建需提前对照《指南》要求规划，跨区域运营时遵循“就高不就低”原则，以各地最严格标准作为内控底线，防范多重监管叠加的合规风险。低空飞行服务涉及制造商、运营方、设施方、货主等多方主体，责任边界需通过合同清晰划分，明确货物毁损、第三方损害、不可抗力等情形的责任归属，依据《民法典》第四百六十五条规定[10]，有效合同约定可实现事故后责任精准分配，避免企业承担超额赔偿责任。
低空航空器作为空中物联网节点，数据处理与网络安全是高频法律风险点。《指南》将低空智能网联系统、数据隐私保护、时空信息平台建设列为基础设施标准重点，与数据合规监管要求高度契合。
依据《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）第二十一条确立的数据分类分级保护制度[11]、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第二十八条规定[12]，低空飞行采集的地理信息、影像数据、生物识别信息、行踪轨迹均属敏感数据，处理需具备特定目的、充分必要性并采取严格保护措施，违规将面临最高五千万元或上一年度营业额百分之五的罚款及民事赔偿。采用区块链技术存证飞行数据，符合MH/T 2015—2024行业标准《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十四条的要求[13]，可提升数据司法可信度。
《指南》同时强调无线电管理、信息系统安全等安全监管标准，企业需履行《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）第二十一条规定的网络安全等级保护义务[14]。因网络安全防护低于《指南》指引的行业标准，导致飞行器被劫持、干扰并引发公共安全事故的，相关主体不仅面临行政处罚，还可能触犯《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第二百八十五条第二款非法控制计算机信息系统罪、第二百八十六条破坏计算机信息系统罪[15]，过失犯罪的主观要件可通过未达标行为直接认定。
人员资质管理与事故应急处置，是低空经济运营中最易触发行政与刑事风险的环节，《指南》将人员管理、运营与应急管理、事故调查与救援列为安全监管标准核心内容，构建事前管控与事后处置的全流程规则体系。
针对操控员、维修维护人员等特种岗位，《指南》明确将资质与培训作为标准建设重点。依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十六条[16]、《安全生产法》第九十七条规定[17]，小型及以上无人机操控员需取得相应执照，特种作业人员无证上岗将面临罚款、责令停产等处罚；发生重大伤亡事故的，相关责任人将触犯《刑法》第一百三十四条第一款重大责任事故罪[18]。企业需建立资质审核、定期核验、持证上岗的全流程管理制度，对外包人员同样需核验资质并明确责任分担。
在事故处置层面，指南推动事故调查、救援、数据记录等标准完善，企业需建立符合司法证据规则的应急预案。飞行数据记录器格式应对标指南未来标准[19]，事故发生后需立即封存原始数据，委托司法鉴定机构提取分析，规范内部上报与对外信息发布流程。司法实践中，无法提供完整飞行数据的企业，将依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十五条被推定存在操作过失[20]，承担更高比例赔偿责任，完善证据保全机制是降低法律风险的关键。
低空经济领域标准竞争本质是产业主导权与技术话语权的国际竞争。国内标准体系的成熟是参与国际竞争的基础。《指南》明确“国际接轨”的建设方针，与全球低空经济标准中美欧三足鼎立的格局相适配。
美国以联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，FAA）为监管核心，依托美国材料与试验协会国际标准（American Society for Testing and Materials International，ASTM）构建市场驱动的标准体系，标准灵活度高，但认证壁垒与政治性限制较为突出。欧盟以欧洲航空安全局（European Union Aviation Safety Agency，EASA）为核心，实行统一监管，高度强调隐私保护、安全与环境要求，合规门槛较高。我国当前以政府主导、跨部门协同的方式推进标准体系建设，以《低空经济标准体系建设指南（2025 年版）》为顶层框架，形成覆盖航空器、基础设施、空管、监管、应用场景的全链条标准体系。
我国企业可深度参与国际标准化组织航空航天器技术委员会无人机系统分技术委员会（ISO/TC 20/SC 16）及国际电工委员会航空航天电气系统技术委员会（IEC/TC 112）的国际标准制定工作，推动国内成熟标准通过双边与多边机制转化为区域或国际标准，提升在全球规则制定中的话语权。
在跨境运营层面，数据合规面临不同法域规则冲突。欧盟《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）强调数据最小化、存储本地化与严格跨境传输限制，而我国《网络安全法》规定网络日志留存不少于六个月。企业可采取区域数据本地化存储、以标准合同完成跨境传输、对敏感信息实施匿名化处理等方式，在多重监管框架下实现合规平衡。
《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》作为多部门联合印发的顶层规划文件，既是低空经济领域的技术路线图，更是企业合规管理的重要法律准则。全文从法律定位、全链条合规、责任抗辩、国际协调四个维度，构建了完整的低空经济合规分析框架。在低空经济标准化、法治化加速推进的背景下，法律合规能力与技术创新能力共同构成企业核心竞争力。低空经济市场主体应整合法律、合规与技术力量，以《指南》为基准开展全链条合规审查，将标准意识深度融入研发、生产、运营、用工、数据管理各环节，同时密切关注标准动态更新，持续完善合规体系，以标准化与法治化协同推动产业高质量发展。
[1]《中华人民共和国民用航空法》于2025年12月17日修订，2026年7月1日起施行。第二百二十五条第一款规定，国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。
[2]《中华人民共和国标准化法》第二十五条 不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供。
[3]《中华人民共和国安全生产法》第四十一条 生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。
生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。
[4]《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》第四部分第（三）条“实行动态更新。紧贴低空经济安全健康发展需求，适时迭代更新低空经济标准体系，滚动制修订低空经济相关标准,加强宣贯实施，持续提升低空经济标准的适用性和时效性。”
[5]《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十一条 民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，具体办法由国务院民用航空主管部门会同有关部门制定。
[6]《中华人民共和国产品质量法》第二十七条 产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求：
（一）有产品质量检验合格证明；
（二）有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址；
（三）根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成分的名称和含量的，用中文相应予以标明；需要事先让消费者知晓的，应当在外包装上标明，或者预先向消费者提供有关资料；
（四）限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期；
（五）使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。
[7]《中华人民共和国民法典》第一千二百零二条 因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任。
第一千二百零六条规定，产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取停止销售、警示、召回等补救措施；未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害扩大的，对扩大的损害也应当承担侵权责任。
依据前款规定采取召回措施的，生产者、销售者应当负担被侵权人因此支出的必要费用。
[8]《中华人民共和国产品质量法》第四十一条 因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产（以下简称他人财产）损害的，生产者应当承担赔偿责任。
生产者能够证明有下列情形之一的，不承担赔偿责任：
（一）未将产品投入流通的；
（二）产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在的；
（三）将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的。
[9]MH/T 2015—2024《基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求》由中国民用航空局于2024年发布，规定了基于区块链技术的民用无人驾驶航空器飞行数据存证的技术要求，包括存证数据内容、存证流程、区块链系统要求等。
[10]《中华人民共和国民法典》第四百六十五条 依法成立的合同，受法律保护。
依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。
[11]《中华人民共和国数据安全法》第二十一条 国家建立数据分类分级保护制度，根据数据在经济社会发展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度，对数据实行分类分级保护。国家数据安全工作协调机制统筹协调有关部门制定重要数据目录，加强对重要数据的保护。
关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等数据属于国家核心数据，实行更加严格的管理制度。
各地区、各部门应当按照数据分类分级保护制度，确定本地区、本部门以及相关行业、领域的重要数据具体目录，对列入目录的数据进行重点保护。
[12]《中华人民共和国个人信息保护法》第二十八条 敏感个人信息是一旦泄露或者非法使用，容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的个人信息，包括生物识别、宗教信仰、特定身份、医疗健康、金融账户、行踪轨迹等信息，以及不满十四周岁未成年人的个人信息。
只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下，个人信息处理者方可处理敏感个人信息。
[13]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十四条 电子数据存在下列情形的，人民法院可以确认其真实性，但有足以反驳的相反证据的除外：
（一）由当事人提交或者保管的于己不利的电子数据；
（二）由记录和保存电子数据的中立第三方平台提供或者确认的；
（三）在正常业务活动中形成的；
（四）以档案管理方式保管的；
（五）以当事人约定的方式保存、传输、提取的。
电子数据的内容经公证机关公证的，人民法院应当确认其真实性，但有相反证据足以推翻的除外。
[14]《中华人民共和国网络安全法》第二十三条 国家实行网络安全等级保护制度。网络运营者应当按照网络安全等级保护制度的要求，履行下列安全保护义务，保障网络免受干扰、破坏或者未经授权的访问，防止网络数据泄露或者被窃取、篡改：
（一）制定内部安全管理制度和操作规程，确定网络安全负责人，落实网络安全保护责任；
（二）采取防范计算机病毒和网络攻击、网络侵入等危害网络安全行为的技术措施；
（三）采取监测、记录网络运行状态、网络安全事件的技术措施，并按照规定留存相关的网络日志不少于六个月；
（四）采取数据分类、重要数据备份和加密等措施；
（五）法律、行政法规规定的其他义务。
[15]《中华人民共和国刑法》第二百八十五条第二款 违反国家规定，侵入前款规定以外的计算机信息系统或者采用其他技术手段，获取该计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据，或者对该计算机信息系统实施非法控制，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
第二百八十六条 违反国家规定，对计算机信息系统功能进行删除、修改、增加、干扰，造成计算机信息系统不能正常运行，后果严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处五年以上有期徒刑。
[16]《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十六条 操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应当具备下列条件，并向国务院民用航空主管部门申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员（以下简称操控员）执照：
（一）具备完全民事行为能力；
（二）接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格；
（三）无可能影响民用无人驾驶航空器操控行为的疾病病史，无吸毒行为记录；
（四）近5年内无因危害国家安全、公共安全或者侵犯公民人身权利、扰乱公共秩序的故意犯罪受到刑事处罚的记录。
从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无需取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。
[17]《中华人民共和国安全生产法》第九十七条 生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款：
（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员、注册安全工程师的；
（二）危险物品的生产、经营、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；
（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；
（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；
（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；
（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；
（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。
[18]《中华人民共和国刑法》第一百三十四条第一款 在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。
[19]低空经济标准体系建设指南（2025年版）附件第24项“民用无人驾驶航空器飞行控制系统数据记录要求”为拟研制标准。
[20]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十五条 一方当事人控制证据无正当理由拒不提交，对待证事实负有举证责任的当事人主张该证据的内容不利于控制人的，人民法院可以认定该主张成立。
[1] 低空经济标准体系建设指南（2025年版）.
[2] 邹新凯. 低空经济标准类型、法律性质与制度完善[J]. 河南财经政法大学学报，2025(02).
[3] 曹惠良、蔡美娟. 低空经济标准建设的现状与完善路径（2025年11月）.
[4] 中国民航科学技术研究院. 民用无人机标准体系研究报告（2024年）.
[5] MH/T 2015—2024 基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求.
[6] GB 46750—2025 民用无人驾驶航空器系统运行识别规范.
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