近期，本律师团队接待了一起实际施工人向法院提起诉讼要求承包人、发包人支付欠付2000多万元工程款再审案件的咨询。这类案件本是建工领域常见的纠纷案件，但本案特殊之处在于工程建设期间，发包人与承包人在中标合同之外签署了一份《补充协议》，补充协议约定如承包人违约发包人将可不再支付剩余工程款项。本案一审二审期间，发包人以承包人违约按照《补充协议》约定发包人已无需支付剩余工程款（即不再欠付工程款）为由，主张发包人无义务向实际施工人支付款项。该案一审、二审法院仅判决承包人承担付款责任，未判决发包人在欠付工程款范围内承担付款责任，实际施工人拟启动再审程序。此案不仅涉及实际施工人的权益保护，也考验着法院对“实际施工人”制度在司法实践中的具体运用与理解。

关键词：实际施工人；合同相对性；欠付工程款；违约损失；工程价款范围

摘 要

在建设工程施工合同纠纷中，实际施工人作为工程建设的实际投入者与劳动者，因与发包人无直接合同关系，其工程款债权实现受合同相对性原则约束，工程款债权实现面临诸多阻碍。这涉及实际施工人权利界定、合同相对性原则的有限突破边界、工程价款范围的界定，以及两类债权的法律关系区分。本文结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工解释（2020年）》）和《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》等相关规定，融合法理分析与司法实践，通过梳理实际施工人制度背景、明确工程价款法定范围、剖析合同相对性原则下的权利边界、拆解发包人抗辩误区、明确裁判规则、阐释竣工结算文件效力，形成体系化分析思路，来探讨“发包人是否有权依据与承包人签署的协议，以追究承包人违约责任要求支付违约金为由，由此扣减甚至拒绝向实际施工人支付欠付工程款”，这既为实际施工人维权提供实务指引，也为规范建设工程领域主体行为、统一司法裁判尺度提供参考。

合同相对性原则是原《合同法》的基本原则，其核心内涵在于，合同的权利义务仅对双方当事人具有法律约束力，对合同以外的第三人无直接法律拘束力。在建设工程领域，实际施工人通常是指未取得建筑施工资质、借用有资质建筑企业名义，或在违法转包、违法分包情形下实际完成工程施工的单位或个人，其与发包人之间不存在直接的建设工程施工合同关系，仅与承包人（转包人、违法分包人）之间形成事实上的施工关系。若严格恪守合同相对性原则，实际施工人仅能向承包人主张工程款，当承包人无力支付或怠于行使对发包人的债权时，实际施工人的合法权益将难以得到有效保障。

（一）法律依据：《建工解释（2020年）》的明确规定

正是基于实际施工人维权的现实困境，《建工解释（2020年）》确立了实际施工人权利保护的特殊规则，对合同相对性原则进行了有限突破。其中，现行有效《建工解释（2020年）》第四十三条明确规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”

该规定自制定至沿用至今，其立法初衷不仅在于破解实际施工人“维权无门”的困境，规范建筑市场违法转包、违法分包等乱象，更在于实现发包人、承包人、实际施工人三方的利益平衡——发包人仅在欠付工程款范围内承担责任，既不加重其额外负担，也能确保实际施工人的劳动成果得到合理补偿。同时，该条款明确了实际施工人向发包人主张权利的范围仅限于“欠付建设工程价款”，不涉及其他债权债务关系，这是界定各方权利边界的核心法律依据。

（二）合同相对性原则下的双向权利限制

合同相对性原则的核心是“合同仅约束双方当事人”，该原则在建设工程施工合同纠纷中，对实际施工人与发包人双方均具有约束力，具体体现为双向权利限制，结合法理及法律规定分析如下：

1. 实际施工人不得以承包人违约为由，向发包人主张违约金。

违约金是基于合同双方当事人的约定，针对一方违约行为而设定的补偿性或惩罚性责任，其权利义务主体仅限于合同双方。实际施工人与发包人之间不存在直接的建设工程施工合同关系，二者未就违约金作出任何约定。根据合同相对性原则，实际施工人并非发包人与承包人之间合同的当事人，无权享有该合同项下的违约金请求权。同时，实际施工人的权利基础是其实际完成工程施工的事实，其核心权利是主张工程款。违约金属于违约责任范畴，与实际施工人的工程款债权分属不同法律关系，实际施工人无权超越自身权利范围，主张不属于自己的违约金债权。

《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款规定：“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。” 该条款明确了合同相对性的基本原则，即合同权利义务仅约束合同当事人。由于实际施工人并非发包人与承包人之间合同的当事人，该合同中关于违约金的约定，仅对发包人和承包人具有法律约束力，实际施工人无权依据该合同向发包人主张违约金。同时，《建工解释（2020年）》第四十三条仅赋予实际施工人向发包人主张“欠付工程款”的权利，未赋予其主张违约金的权利，因此，实际施工人以承包人违约为由向发包人主张违约金，缺乏法律依据和合同依据，人民法院不予支持。

2.  发包人不得以承包人违约为由，扣减或拒绝支付欠付的工程款。

发包人对承包人享有的违约赔偿债权，与实际施工人对发包人享有的工程款债权，分属两个独立的法律关系，二者的权利主体、义务主体、权利基础均不相同，不能相互抵销、替代。根据合同相对性原则，承包人的违约行为仅约束发包人与承包人双方，发包人可依据其与承包人之间的合同，向承包人主张违约损失、违约金，但该权利的行使仅能针对承包人，不能对抗合同以外的实际施工人。实际施工人已实际完成工程施工且工程质量合格的，其有权依据《建工解释（2020年）》第四十三条的规定，要求发包人在欠付工程款范围内承担支付责任，该权利是法律赋予实际施工人的特殊保护，不受发包人与承包人之间违约纠纷的影响。

第一，根据《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款的规定，发包人与承包人之间的合同（包括补充协议）仅约束双方，其中关于承包人违约时发包人可拒付工程款的约定，仅对发包人和承包人有效，对实际施工人无法律约束力，发包人不能以该约定对抗实际施工人的工程款主张。

第二，根据《中华人民共和国民法典》第五百六十八条规定：“当事人互负债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的到期债务抵销；但是，根据债务性质、按照当事人约定或者依照法律规定不得抵销的除外。当事人主张抵销的，应当通知对方。通知自到达对方时生效。抵销不得附条件或者附期限。” 发包人对承包人享有的违约赔偿债权（债权人为发包人，债务人为承包人），与实际施工人对发包人享有的工程款债权（债权人为实际施工人，债务人为发包人），双方当事人互不对应，不存在“互负债务”的前提，不符合抵销的法定条件，因此发包人不能以承包人的违约损失，抵销其对实际施工人的工程款支付义务。

第三，《建工解释（2020年）》第四十三条明确发包人承担责任的范围是“欠付建设工程价款”，该范围是法定的、固定的，工程价款与违约损失是相互独立的，违约损失不属于工程价款范畴，与承包人是否违约、违约损失数额多少无关联，发包人不能将违约损失与欠付工程款混为一谈，更不能以违约损失为由扣减、拒绝支付欠付工程款。

3. 有限突破的边界限制。

需要进一步明确的是，《建工解释（2020年）》对合同相对性原则的突破仅为“有限突破”，并非无边界的权利扩张，其适用范围与权利边界均有明确限制，具体为：其一，责任范围限制，发包人承担责任的范围仅限于“欠付工程款”，即发包人对承包人尚未支付的工程价款，超出该范围的部分，发包人无需向实际施工人承担责任；其二，权利前提限制，实际施工人主张权利的核心前提是工程质量合格，若工程质量不合格，实际施工人无权请求支付工程款，更无权要求发包人在欠付范围内承担责任；其三，适用情形限制，该突破仅适用于实际施工人向发包人主张工程款的情形，不涉及其他债权债务关系的调整，例如承包人对发包人的违约赔偿债务，与实际施工人的工程款债权分属不同的法律关系，二者不能相互抵销、相互替代。

在建设工程施工合同纠纷的司法实践中，发包人常以“承包人存在违约行为，需向发包人赔偿损失，且该违约损失已足以覆盖发包人欠付承包人的剩余工程款”为由，拒绝向实际施工人支付欠付工程款。该抗辩理由看似具有一定的合理性，实则源于对不同法律关系、权利主体及责任范围的混淆，存在明显的法律误区，其核心矛盾在于未能正确区分违约赔偿与工程款支付的法律边界，结合前文工程价款范围界定、合同相对性原则的分析，具体可从以下三个维度分层展开分析：

（一）主体混淆，违约损失债权与工程款债权的权利主体不同

发包人主张的“违约损失”，其权利基础是发包人与承包人之间签订的建设工程施工合同，权利主体为发包人，义务主体为承包人，核心是承包人违反合同约定而应承担的赔偿责任；而实际施工人主张的“工程款债权”，其权利基础是实际施工人与承包人之间形成的事实上的施工关系，权利主体为实际施工人，义务主体为承包人，发包人仅在欠付工程款范围内承担补充支付责任。从民法抵销制度的适用前提来看，双方之间不存在互负债务的法律关系，自然不具备适用抵销制度的前提条件。因此，发包人以其对承包人的违约损失债权，对抗实际施工人对其主张的工程款债权，本质上属于权利主体的混淆，该抗辩理由缺乏法律依据。

（二）关系混淆，违约赔偿与工程款支付分属不同法律关系

发包人向承包人主张的违约赔偿，属于违约责任的承担范畴，其产生的基础是承包人违反建设工程施工合同约定的义务，如工程质量不合格、工期延误等，调整的是发包人与承包人之间的合同权利义务关系；而实际施工人向发包人主张的工程款，属于债权实现的范畴，其产生的基础是实际施工人实际完成工程施工的事实，调整的是实际施工人与发包人之间的补充责任关系，二者分属不同的法律关系，不能相互替代、相互抵销。

具体而言，即使承包人存在违约行为，需向发包人赔偿相应损失，该损失也应当由承包人自行承担，与实际施工人无直接关联。实际施工人的核心义务是按照约定完成工程施工并保证工程质量，只要工程质量合格，实际施工人即有权获得相应的工程款，承包人的违约行为并非实际施工人承担责任的理由，更不能成为发包人拒绝向实际施工人支付工程款的抗辩依据。发包人对承包人的违约损失，可通过另行起诉、协商等合法途径主张，不能将该损失与欠付实际施工人的工程款混为一谈，更不能以“损失覆盖工程款”为由拒绝履行支付义务。

（三）范围混淆，发包人承担责任的范围是“欠付工程款”，与违约损失无关

发包人向实际施工人承担责任的范围，严格限定为其“欠付承包人的工程款”，该范围是明确、固定的与承包人对发包人的违约损失数额无直接关联。即使承包人需向发包人赔偿的违约损失数额，超过了发包人欠付承包人的工程款数额，发包人也不能以此为由拒绝向实际施工人支付欠付工程款。

从权利性质来看，发包人欠付的工程款，是实际施工人实际完成工程施工应得的劳动报酬，是对其劳动成果的合理补偿（属于工程价款法定范围）；而承包人的违约损失，是承包人违反合同约定应承担的赔偿责任，是对发包人损失的弥补，二者属于不同性质的给付义务，不能相互冲抵。举例而言，若发包人欠付承包人工程款100万元（该款项属于工程价款法定范围，包含人工、材料等实际支出及合理利润、税金），承包人因违约需向发包人赔偿120万元（该款项属于违约损失，不属于工程价款），此时发包人仍需向实际施工人支付100万元（在欠付范围内），其对承包人的120万元违约损失债权，可另行向承包人主张，不能以“损失已覆盖工程款”为由，拒绝向实际施工人支付该100万元。反之，若发包人欠付承包人工程款120万元，承包人因违约需向发包人赔偿100万元，发包人仍需向实际施工人支付120万元，其对承包人的100万元违约损失债权，可在向承包人支付剩余工程款时予以抵销，但该抵销行为仅约束发包人与承包人，与实际施工人无关，不能影响实际施工人的工程款债权实现。

（四）例外情形，实际施工人存在过错的，可适当减轻发包人责任

若实际施工人对承包人的违约行为存在过错，例如实际施工人未按合同约定施工，导致工程质量不合格、工期延误等，进而造成承包人违约并需向发包人赔偿损失的，实际施工人需承担相应的过错责任，发包人可据此请求减轻其在欠付工程款范围内的支付责任。但需注意的是，该减轻责任的前提是实际施工人存在明确过错，且该过错与承包人的违约行为存在直接因果关系，不能以“承包人违约损失覆盖工程款”为由直接免除发包人在欠付范围内的支付责任。